Notat om sukkerreformen 25. 11. 05

Rådet nåede den 24. november frem til en politisk vedtagelse af en reform af EU's markedsordning for sukker. Reformen forventes endeligt vedtaget på rådsmødet i januar med kvalificeret flertal, idet det forventes, at Grækenland og Polen stemmer imod.

Reformen kan opdeles i fire delelementer, som omhandler

• en fælles markedsordning for sukkersektoren,
• en midlertidig omstruktureringsordning for sukkersektoren,
• kompensation til sukkerroe-dyrkerne
• overgangsforanstaltninger

Elementerne beskrives nedenfor, idet der først er en angivelse af hovedsporet i reformen (som ligger tæt op ad det oprindelige forslag) og dernæst en række sær-indrømmelser, som var nødvendige for at skabe et kvalificeret flertal.

Hovedsporet

Prisfald 36 procent (oprindelig foreslået 39 procent). Samme prisfald forventes det første år, det vil sige 20 procent.

• Kompensation 64,2 procent (oprindelig 60 procent.)
• Fuld afkobling
• Fire års indfasning af prisfaldet i stedet for to år
• Begrænset interventionsmekanisme som sikkerhedsnet i en overgangsperiode (var ikke foreslået oprindelig)
• Omstruktureringsstøtte til miljøudgifter, omskoling, engangsbeløb til landmænd og maskinstationer for tabte investeringer, samt regional diversificering i de regioner, der lukker (á la landdistriktsstøtte og inden for statsstøttereglerne). Omstruktureringsstøtten udgør 730 €/t faldende til 520 €/t, og diversificeringsstøtten udgør 109 €/t faldende til 78 €/t.
• Markedsordnings-budgettet: Status quo, - idet ”kompromisgaverne” finansieres af langsommere indfasning.
• Omstruktureringsfondens midler stiger fra 4,1 til ca. 6 mia. € idet afgiften hæves. (119 til 174 mio. € i DK)

Særindrømmelser til lande, der rammes særlig hårdt af lukninger

• Generel betingelse: Mere end 50 procents kvoteafgivelse
• For de landmænd, der fortsat dyrker sukkerroer ydes 64 pct. afkoblet + 30 pct. koblet støtte + mulighed for national top-up. Disse tillæg er tidsbegrænset til fem år.
• For ophørende regioner supplerende diversificeringsstøtte, det vil sige forhøjelse af de 109 € pr. ton i basis (engangsbeløb) med + 50 pct. ved mere end 50 pct. kvoteophør, + 75 pct. ved mere end 75 pct. kvoteophør og + 100 pct. ved fuldt ophør (alt sammen som engangsbeløb).
• Desuden er der en række mindre indrømmelser til fx Østrig, Sverige (5 mio. € til Gotland), Finland (350 €/ha i statsstøtte) samt til raffineringsindustrien (inkl. Portugal og Italien m.fl.)

Generelle bemærkninger:

Med reformen af EU's sukkerordning er der nu taget et stort og absolut nødvendigt skridt i retning af en større markedsorientering. EU's sukkerordning har reelt ikke været reformeret siden starten i 1968 og har således ikke undergået de reformer, som andre sektorer under den fælles landbrugspolitik har undergået.

Sektoren har således ikke undergået en strukturel tilpasning, som er nødvendig i en fortsat mere globaliseret verden, hvor også landbrugshandlen i stigende grad skal liberaliseres.

EU har endvidere tilbudt de mindst udviklede lande fri adgang til EU's sukkermarked fra 2009 under Everything-But-Arms-initiativet (EBA).

Der er tale om et markant prisfald. Fra dansk side havde vi gerne set det endnu større, men det er glædeligt, at prisfaldet blev så tæt på de oprindelig foreslåede 39 procent.

Prisfaldet indebærer, at produktionen forventes at ophøre helt i nogle lande, og kraftigt reduceret i andre lande, herunder helt at ophøre i en række regioner. Der er således tale om, at der skal ske en række markante tilpasninger i EU.

Fra dansk side har vi således også fundet det positivt, at man opretter en omstruktureringsfond, som kan dels tilskynde til denne udvikling (afgive sukkerkvoter) og dels tage hånd om de regionale konsekvenser, reformer vil få. Fra dansk side har det været vigtigt, at man tager hånd om ikke mindst den arbejdskraft, som ikke længere vil have ansættelse på ophørte sukkerfabrikker (omskoling m.m.). Dette er nu indarbejdet i teksten, idet medlemsstaten kan fastsætte kriterier for de foranstaltninger, der skal tages vedr. omskoling m.v., og idet medlemsstaten skal godkende omstruktureringsplanerne.

Set i lyset af den regionale omstilling er det således heller ikke så mærkeligt, at der med kompromisforslaget er tilført fonden yderligere midler, således at der kan ydes støtte til diversificering i de regioner, som rammes særligt hårdt.

Der er tale om en reform, hvor hovedlinjerne i det oprindelige forslag er fastholdt (det vil sige prisfald og frivillig kvoteopkøb) og delvis kompensation til landmændene i form af afkoblet støtte.

Dertil kommer en række særordninger. Det drejer sig fx om, at der (hvis landets sukkerkvote er reduceret med mindst 50 procent) i visse regioner kan ydes en koblet støtte til landmændene, at der kan ydes en national tillægsstøtte, som samlet kan medføre en meget høj kompensation. Ligesom omstruktureringsfonden også skal yde engangsstøtte (mindst 10 procent) til landmænd og maskinstationer, som fx har investeret i specialmaskiner. 

Fælles for de fleste af disse særordninger gælder dog, at der er tale om midlertidige ordninger og/eller engangsstøtte.

Disse særordninger finder hovedsageligt først anvendelse, når produktionen allerede er indskrænket med mindst 50 procent.

Set med danske øjne er det vigtigste, at prisfaldet er markant, og at hovedintentionen i reformen gennemført.

Et andet aspekt vi fra dansk side har lagt stor vægt på, er spørgsmålet om forsyningen af sukker til den kemiske industri. Vi har argumenteret for, at EU's industri (fx enzymer) skal stilles på linie med producenter i 3. lande. Den endelige kompromistekst er således forbedret med henblik på at sikre effektiviteten og smidigheden af de redskaber, der skal sikre industrien sukker til verdensmarkedspris. Kommissionen har samtidig afgivet en erklæring om, at redskaberne skal anvendes, således at sukkerforsyningen også i praksis sikres.

Et tredje aspekt er, at vi fra dansk side har ønsket, at reformen giver mulighed for at fordele kompensationen til roedyrkerne på en måde, der tager højde for strukturen i sektoren, ligesom det fx var tilfældet da den afkoblede mælkestøtte skulle fordeles. Dette er muligt, idet der i kompromiset åbnes mulighed for at den afkoblede støtte kan fordeles på basis af en fremadrettet referenceperiode, dvs. landbrugernes sukkerkvote i 2006/2007.

Markedsordningen

Reformen af markedsordningen skal træde i kraft den 1. juli 2006. Bestemmelserne om priser, kvote og intern markedsstyring vil være gældende til og med markedsåret 2014/2015. Der er ikke inkluderet en generel revision af ordningen. Kun for så vidt angår kvoterne foreslås en revidering i 2010 med mulighed for en lineær reduktion.

Priser

Den nuværende interventionspris for sukker erstattes af en institutionel referencepris. Referenceprisen reduceres fra de nuværende 631,9 €/ton i 2006/2007 til 404,4 €/ton fra 2009/2010 og fremefter. Samlet prisfald 36 %.

For sukker-fabrikanterne bliver den effektive referencepris reduceret fra år 1 som følge af, at der indføres en afgift med henblik på finansiering af omstruktureringsordningen. Se tabel 1.1.

Tabel 1.1

* Det vides ikke præcist, hvad tallene bliver i år 2008/09

Roepriser

Minimumsprisen bevares for sukkerroer, men reduceres med ca 40 % over fire år fra det nuværende vejede niveau på 43,63 €/ton til ca. 26 €/ton fra 2009/2010 og fremefter.

Kvoter

Kvoterne opretholdes uændret, men de nuværende A- og B-kvoter slås sammen. Under hensyn til markedssituationen i EU kan der blive tale om midlertidige kvotereduktioner, men først i 2010 kan der eventuelt blive tale om en permanent kvotereduktion, hvis EU-produktionen ikke er faldet tilstrækkeligt til at overholde de internationale forpligtigelser (WTO-eksportlofter mm).

Der kan derudover tildeles tillægskvote indenfor et samlet EU-loft på godt 1 mio. tons, der er fordelt på medlemsstater. Tillægskvoterne, som tildeles mod betaling af et engangsbeløb på 730 €/ton, er hovedsageligt til fabrikker, der har produceret C-sukker i 2004/2005.

Danmark har en kvote på 420.746 tons, svarende til de tidligere A- plus B-kvoter og får desuden tildelt et loft for tillægskvoter  på 31.720 tons.

Sukker udenfor kvote

Sukker, der produceres udenfor kvote, skal

• anvendes til industriel forarbejdning fx til kemiske eller farmaceutiske produkter,
• overføres til næste års kvote, eller
• anvendes til den særlige forsyningsordning for ydre regioner, eller
• eksporteres såfremt WTO-loftet tillader dette.

Anvendes sukkeret ikke indenfor disse muligheder, skal det underlægges en ekstraafgift, som skal fastsættes af Kommissionen til et niveau, der hindrer akkumulation af sukker uden for kvote.

Industrisukker

Industrien kan købe sukker, der er produceret udenfor kvote og derfor billigere end kvotesukkeret. Med henblik på at sikre industrien forsyning med sukker til priser på verdensmarkedsniveau, kan endvidere ydes produktionsrestitutioner til både sukker udenfor kvote og kvotesukker. Produktionsrestitutionerne kan ydes uafhængigt af om slutprodukterne eksporteres eller ej. Som yderligere instrumenter kan Kommissionen åbne helt eller delvis toldfri importkontingenter til industrien, ligesom at der er mulighed for aktiv forædling.

Markedsstyring

Kommissionen kan iværksætte mekanismer med henblik på stabilisering af markedet, enten i form af støtte til privat oplagring ved længerevarende prisfald eller ved tilbagetrækning af en vis andel sukker fra markedet i en given periode for at hindre strukturel ubalance. Som udgangspunkt, overføres tilbagetrukket sukker således, at det bliver en del af det følgende års kvote. Efter behov kan det dog markedsføres i EU, eksporteres eller anvendes til industrielle formål. Som overgangsforanstaltning bevares en interventionsmekanisme frem til 2009/2010. Interventionsprisen fastsættes som 80 % af det følgende års referencepris, og der er en årlig mængde-begrænsning på 600.000 tons.

Med henblik på bidrag til finansiering af eventuelle udgifter ved markedsordningen indføres en fast produktionsafgift på 12 €/ton sukker fra 2007/2008, hvoraf fabrikanterne kan kræve, at roedyrkerne bærer halvdelen. Endvidere indføres en produktionsafgift på 6 €/ton for isoglucose. De nuværende variable afgifter, som fastsættes med henblik på selvfinansiering af visse dele af den nuværende ordning, fjernes.

Samhandel med tredjelande

Forslaget fastlægger regler omkring eksport/import. Der tages herunder højde for, at eksport og import kan styres via udstedelse af licenser. Importen af sukker vil være underlagt en told, som fastlagt i Den Fælles Toldtarif. Denne kan dog suspenderes for visse mængder i det omfang, det er nødvendigt for at sikre Fællesskabets forsyninger, eller modsat kan der, i det omfang det er nødvendigt for at beskytte det indre marked, pålægges en tillægstold. Forslaget fastlægger endvidere bestemmelser med hensyn til dels administration af de toldkvoter, Fællesskabet er bundet til via internationale forpligtelser, dels sikringen af et traditionelt forsyningsbehov for råsukker til Fællesskabets raffinaderier. Endelig kan der, indenfor rammerne af WTO-lofterne for eksport og i det omfang det er nødvendigt med henblik på at afsætte sukker eller produkter forarbejdet heraf på verdensmarkedet, tildeles eksportrestitutioner.

Omstruktureringsordningen

Der etableres en midlertidig omstruktureringsfond, hvorfra der ydes engangsstøtte til sukkerfabrikker, der ønsker at afgive kvote, idet de ikke længere vil være konkurrencedygtige til de nye lave EU-priser, samt til diversificeringsforanstaltninger i de regioner, der berøres af lukningerne.

Omstruktureringsstøtten er degressiv. I ordningens første år 2006/2007 samt 2007/2008 ydes en støtte på 730 €/ton faldende til 520 €/ton i 2009/2010 (Se tabel 1.2 for satserne)  

Støtten tildeles på betingelse af navnlig nedlukning og fjernelse af produktionsfaciliteter, genetablering af gode miljø-forhold, hvor fabrikken ligger og gennemførelse af foranstaltninger med henblik på at lette genansættelse af arbejdsstyrken, herunder omskoling. Sukkerfabrikanterne skal inden afgivelse af kvoten foretage høringer indenfor rammerne af brancheaftalen mellem fabrikanter og roe-dyrkere, samt præsentere en omstruktureringsplan for medlemsstaten. Medlemsstaten skal godkende planen i forhold til fællesskabsregler, samt nationalt fastsatte kriterier.

En fabrik kan nøjes med at afgive en del af kvoten og overflytte den resterende del til effektivisering af andre fabrikker.

I de tilfælde hvor produktionsfaciliteterne ikke fjernes, men anvendes til andre formål ydes en nedsat engangsstøtte, hvis størrelse afhænger af, hvorvidt fabrikken anvendes til sukkerrelateret produktion (35% af støtten) eller til en helt anden type produktion (75 % af støtten).

Mindst 10 % af omstruktureringsstøtten skal tilfalde landmænd og maskinstationer, der har lidt tab som følge af omstruktureringen. Medlemsstaterne kan fastlægge at andelen skal forhøjes.

Udover engangsstøtten til fabrikker og landmænd ydes en engangsstøtte til medlemsstaten til brug for diversificeringsforanstaltninger i de berørte regioner. Støtten udgør 109,5 €/ton i de to første år faldende til 78 €/ton afgivet kvote i 2009/2010. Støtten forhøjes såfremt et land afgiver en stor andel af den samlede kvote. Således forhøjes den med 50 %, hvis et land afgiver mere end 50 % af sin samlede kvote, med 75 %, hvis der afgives mere end 75 % og med 100 %, hvis hele landets kvote afgives. Der er endvidere afsat et engangsbeløb til særlige formål i Sverige, Østrig samt til raffineringsindustrien.

Tabel 1.2

Kompensation

Roe-dyrkerne ydes en kompensation beregnet som 64,2 % af den indkomstnedgang de fastsatte reduktioner i minimumsprisen for sukker-roer vil medføre. Denne kompensation tildeles i form af en fuldt ud afkoblet støtte, der for den enkelte landmand beregnes på grundlag af en referenceperiode, der vælges af medlemsstaten indenfor perioden 2001 - 2006 og udbetales under enkeltbetalingsordningen.

De medlemsstater, der afgiver mere end 50 % af deres samlede kvote, kan i en overgangsperiode på 5 år yde en koblet støtte på 30 % ud over de ovennævnte 64,2 %. De pågældende medlemsstater kan endvidere yde en national støtte i tillæg hertil. Endelig er det fastlagt, at for Finland, Irland, Portugal, Spanien og UK skal kompensationen i en fireårig overgangsperiode beregnes på baggrund af de afledte priser.

Som yderligere elementer gives Finland mulighed for at yde statsstøtte til roedyrkere, mens Frankrigs nuværende mulighed for at yde statsstøtte til de franske oversøiske departementer forhøjes.

Budgetmæssige aspekter af forslaget

Udgifter og indtægter i henhold til den foreslåede markedsordning for sukker, omstruktureringsfonden, samt kompensationen under enkeltbetalingsordningen vil være en del af EUGLF, garantisektionen. Med reformen opretholdes status quo.

Omstruktureringsfonden finansieres via afgifter, som pålægges sukkerfabrikanterne. Der kan kun udbetales midler fra fonden indenfor rammerne af de midler, der er til rådighed. Fonden påvirker således ikke budgetloftet i den europæiske garantifond for landbruget (EUGFL), bortset fra et eventuelt uudnyttet beløb i fonden, der efter udløbet af omstruktureringsordningen overgår til garantifonden.